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As licitações e contratações de estudos, projetos, gerenciamento e execução de obras públicas

Helio Amorim

É considerável a experiência acumulada na realização de licitações e contratações no âmbito dos inúmeros órgãos e empresas públicas, especialmente para as contratações de projetos, gerenciamento e obras.

Considerações gerais.

É reconhecidamente prejudicial à Administração Pública a decisão de executar qualquer empreendimento sem prévio estudo de sua viabilidade técnica, econômica e ambiental, realizado por empresa de consultoria independente, não condicionada pelo interesse do órgão gestor em executá-lo "a qualquer custo", por puro voluntarismo ou por pressões de qualquer natureza, sem medir conseqüências.

Decidida a execução do empreendimento, comprovadamente viável, é ilícito contratar a sua execução sem projeto básico que contenha todos os elementos descritos no Art. 6^o. da Lei 8.666/93, dentre os quais os estudos preliminares que asseguraram a sua viabilidade. É conveniente que também os projetos executivos sejam concluídos e aprovados antes da contratação das obras, embora a Lei admita a sua elaboração durante a sua execução.

A execução das obras deve ser gerenciada preferencialmente por empresas privadas de consultoria, especializadas nessa atividade, embora a elas não seja delegado o poder decisório que cabe ao órgão gestor. As vantagens dessa terceirização é evitar a ampliação dos quadros técnicos do órgão para atividades não permanentes, e permitir a aplicação de metodologias avançadas de gerenciamento em constante evolução tecnológica, que empresas privadas dessa especialidade procuram introduzir em seu trabalho, para assegurar a sua competitividade no mercado.

O gerenciamento se impõe, com ainda maior razão, como monitoramento do desempenho de concessionárias de serviços públicos, que incluem a execução, manutenção e conservação de obras e instalações.

Adiante serão indicados os procedimentos corretos e mais adequados para garantir, na licitação e contratação, a boa qualidade dos projetos e o competente gerenciamento, de que resultarão igualmente a melhor qualidade com o menor custo do empreendimento.

O modelo ideal de contratação de obras é a empreitada por preço global, precedida de licitação pública do tipo "menor preço", na qual são desclassificadas as propostas de preços considerados inexeqüíveis, segundo critérios objetivos pré-estabelecidos.

Para que tal modalidade de contratação seja possível, é necessária uma precisa definição do objeto da contratação, de modo a permitir a orçamentação segura das obras.

Essa definição se faz pelo projeto, complementado por especificações, termos de referência e cadernos de encargos que não deixem margem de dúvidas sobre as obrigações a serem assumidas pela construtora ao firmar o contrato.

Os projetos, entretanto, poderão ser insuficientemente precisos, seja pela urgência, em situações de emergência, seja por impedimento de obtenção de alguns dados preliminares, especialmente topográficos e geotécnicos, seja, ainda, pela incorreta modalidade de licitação para a sua contratação.

A constatação dessas imperfeições de dados para a orçamentação, levou à prática arriscada da contratação de obras pela modalidade de empreitada por preços unitários.

Adotado esse caminho, deixaria de ser tão desastrosa a imprecisão dos projetos, já que sempre são possíveis as suas adaptações à realidade e às conveniências técnicas e financeiras, durante a execução das obras, pagas estas através de medições de quantidades dos serviços básicos em que se decompõem as etapas ou produtos executados.

Essa prática, entretanto, tem apresentado inúmeros e graves problemas de controle, gerando tarefas onerosas de medições excessivamente trabalhosas, conferências intermináveis de cálculos, insegurança quanto à exatidão de medidas de campo, atrasos na tramitação de faturas, facilidade de mudanças constantes não essenciais de projetos com retorno de desenhos para reelaboração, a cargo dos projetistas, e conseqüentes atrasos ou paralisações de frentes de trabalho na execução das obras.

Nessa modalidade de trabalho, tornam-se comuns os aditamentos contratuais para cobrir imprevisões de todo tipo, estimativas insuficientes de quantidades de serviços, as referidas modificações de projetos e outros acidentes de percurso inevitáveis.

Por outro lado, embora predominasse, entre os gerentes dos programas, o desejo de mudar a modalidade de contratação, permanecia a dúvida quanto à sua viabilidade. Tomava-se como inevitáveis as imprecisões e falhas de projetos, pelas peculiaridades de certos tipos de obras.

Com efeito, na definição das obras a executar pelo preço contratado, alguns itens de serviços são dificilmente mensuráveis, na fase de projeto. Somente após o início das obras ou já com as obras avançadas, as quantidades de tais serviços podem ser avaliadas ou medidas com exatidão. Se se trata de itens de valor irrelevante, eventuais distorções serão facilmente absorvidas pelo preço global. Mas se tais serviços têm custos elevados, não se pode exigir da contratada correr o risco das imprecisões dos dados fornecidos para a orçamentação inicial.

Uma nova modalidade de contratação de obras

A partir das avaliações anteriores, criou-se uma modalidade de contratação por preço global, em cujo escopo se incluem quantidades pré-determinadas dos poucos itens de valor relevante não mensuráveis com segurança na fase que precede a licitação. Essas quantidades daqueles serviços serão as orçadas pela construtora e incluídas no preço global, com a ressalva, em contrato, de estarem sujeitas a aferições, durante a execução das obras, para acertos, para mais ou para menos, do preço global das etapas de serviços de que fazem parte.

Desta forma, foi possível eliminar o único obstáculo à adoção da contratação de obras por preço global.

Nessa modalidade, poderá haver também a necessidade de aditamentos contratuais. Não serão, entretanto, do mesmo tipo de aditamentos dos contratos por preços unitários. Estes, geralmente, se limitam a aumentar ou reduzir quantidades de serviços básicos medidos, para corrigir avaliações e estimativas iniciais.

Na nova modalidade, os aditamentos somente ocorrerão no caso de modificações de projetos unilateralmente impostas pela Administração, gerando obrigações ou novos serviços a serem objeto de propostas e negociações entre as partes. Esse ritual inibe modificações não essenciais de projetos, que podem prejudicar desnecessariamente o bom andamento das obras segundo o planejamento adotado pela construtora.

Se contratada por preço global, a construtora passa a ter um desafio saudável na execução das obras. Será necessário "fazer engenharia" para otimizar custos e aumentar seu lucro. Deixa de ser simples varejista de serviços básicos, vendidos a preços unitários, sem maiores preocupações com racionalização de métodos construtivos, instalações mecânicas auxiliares que reduzam custos de mão-de-obra, sem interesse em adequações inteligentes de projetos que reduzam serviços, sem prejuízo ou mesmo com benefícios para o usuário final do empreendimento, e assim por diante.

As construtoras devem mesmo ser incentivadas a buscar e propor soluções técnicas melhores para a implantação do projeto original, quase sempre possíveis e muitas vezes aceitáveis, de que resultem vantagens para todos. Esse interesse da construtora somente surge, como motivação natural, na contratação por preço global, pela qual o lucro depende da inteligência e engenharia agregadas à sua execução.

Os documentos para a licitação e contratação de obras

Adotada a nova modalidade de contratação de obras por preço global com a inclusão de itens sujeitos a aferições, foi possível avançar no aperfeiçoamento do processo, passando-se a atribuir à construtora, após a contratação, o desenvolvimento ou detalhamento do projeto executivo, de modo a assegurar a sua adequação à realidade física do local, aos métodos construtivos da própria construtora, à possibilidade de utilização de novos materiais, e mesmo ao aperfeiçoamento de soluções de projeto aceitáveis por projetistas e contratante.

Com efeito, observa-se que grande parte das centenas de pranchas de desenho se tornam inúteis ao se proceder à adequação dos projetos, de que resultam alterados, por exemplo, greides de ruas ou rodovias, perfis de galerias de drenagem e redes de esgotos, cálculos estruturais de edificações e obras de arte e muitos outros elementos de projetos executivos desenvolvidos sobre dados imperfeitos de topografia e geotecnia.

Tem-se adotado, assim, o seguinte critério para o preparo de licitações de obras, nos casos em que não cabe ou é impraticável a exata definição física detalhada do empreendimento em forma de projeto executivo completo.

Os elementos que definirão o objeto da contratação serão:

• termos de referência em que se definam todos os critérios, requisitos, normas a serem atendidos pela contratada, ao desenvolver ou detalhar os projetos executivos, em complementação ao projeto básico e demais elementos fornecidos com o edital de licitação; nos termos de referência, serão sempre definidas as alternativas aceitáveis, as modificações que poderão ser propostas, incentivando a construtora a submeter propostas de substituições de serviços, mudanças de especificações, adequações de projetos que resultem em vantagens para contratante, contratada e usuários;

• o projeto básico com os elementos do projeto executivo tão-somente aqueles que se considerem imprescindíveis à compreensão da abrangência da contratação; alguns exemplos, ainda que muito limitados: as redes devem ser dimensionadas nos elementos do projeto executivo fornecidos, com a especificação básica dos materiais a empregar, feita a referência da sujeição da contratada às exigências e posturas municipais/estaduais e das concessionárias de serviços públicos; mas não serão necessariamente fornecidos os perfis verticais, localização de caixas, poços de visita, ralos, etc., apenas indicados nas especificações e termos de referência os requisitos a atender pelo projetista da construtora, após o início das obras, tais como, distâncias máximas entre poços de visita, etc.; o mesmo se aplicará ao projeto viário, definido em planta, transferindo-se à contratada projetar os greides, que atendam aos requisitos indicados com clareza nos termos de referência quanto a rampas máximas, etc.; para as edificações ou algumas obras de arte correntes, não se incluirão os projetos estrutural e de instalações, os detalhes de esquadrias e outros, que passarão à responsabilidade da construtora; as especificações, entretanto, definirão com rigorosa clareza e precisão os pontos de luz e tomadas, de telefone e gás, os pontos de água e esgotos, ralos, etc. bem como o tipo/modelo e materiais das esquadrias, eventualmente complementados com algum croquis elucidativo; os termos de referência indicarão as normas e requisitos a atender na elaboração dos projetos estruturais e de instalações prediais; o mesmo critério se aplica a detalhes de coberturas/telhados e outros elementos construtivos; orçamento estimativo de simples referência, decomposto em etapas e produtos, não mais em itens básicos e respectivas quantidades de serviços, deixando-se claro que caberá ao licitante elaborar sua proposta com base nos termos de referência, elementos de projeto e especificações, nas visitas técnicas cuidadosas ao local das obras, advertido de que a orçamentação será de sua inteira responsabilidade, devendo cobrir tudo o que estiver contido nos elementos fornecidos com o edital; assim, somente serão objeto de negociação e aditamentos contratuais, eventuais serviços acrescidos, não previstos em qualquer elemento de informação anterior à licitação.

Agora estuda-se a inclusão da conservação da obra por prazo médio ou longo no contrato de construção, especialmente em obras rodoviárias e de vias urbanas, com preço pré-fixado para esse serviço, como forma de induzir a construtora a executar obras de qualidade, de que resultarão menores custos de conservação a seu cargo.

A importância do gerenciamento competente da execução das obras, nessas circunstâncias, resulta ainda mais evidente. Não se trata de simples fiscalização mas rigoroso acompanhamento da execução e posterior conservação, análise de modificações e controle da qualidade dos serviços.

A contratação de estudos, projetos e gerenciamento

Uma vez adotada a nova modalidade de contratação de obras, os projetos serão contratados com o escopo anteriormente descrito: estudos e levantamentos preliminares (topografia e geotecnia), projeto básico da infraestrutura, ante-projeto (ou projeto básico) de urbanização, edificações, paisagismo, mobiliário e equipamento urbano, com os elementos do projeto executivo necessários e suficientes para definir o objeto da contratação de obras; especificações detalhadas; termos de referência que definam todos os componentes do projeto executivo não incluídos nos desenhos, que balizem o trabalho a ser desenvolvido pelo projetista da construtora, bem como indiquem a possibilidade de alternativas e modificações preliminarmente aceitáveis e outras que possam ser admitidas mediante autorização da contratante; inclui-se no escopo da contratação a elaboração do orçamento detalhado, por itens de serviços básicos e preços unitários, com medições sobre os projetos; este orçamento será de uso restrito da contratante, para a elaboração do orçamento sintético que incluirá nos documentos para a licitação; mediante essa orçamentação, o projetista comprovará o atendimento ao limite de custo de obras previamente estipulado; no orçamento, a projetista indicará quais os itens de serviço que lhe será impossível quantificar com precisão, e as quantidades estimadas para os mesmos, sujeitas a posterior verificação.

A modalidade de contratação deverá ser a empreitada por preço global para estudos e projetos, e por preços ou tarifas-hora por categoria profissional para o gerenciamento, inclusive em suas modalidades mais restritas de fiscalização ou supervisão de obras; a licitação, em ambos os casos, deverá ser do tipo "de técnica e preço", conforme definido no Art. 46 da Lei 8666/93. Os pesos das notas técnica e de preço estarão contidas nos intervalos, respectivamente, 70-80 e 30-20; a nota de preço dará maior valor ao preço que mais se aproximar da média dos preços propostos, para evitar-se o risco do aviltamento de preços, de conseqüências sempre desastrosas na prestação de serviços técnicos profissionais dessa natureza; a fórmula já tradicional é a seguinte: NP=M/(M+d), na qual M é a média dos preços propostos e d a diferença, em valor absoluto, entre o preço proposto e a média M.

A nota técnica é atribuída com base em critérios claramente estabelecidos no edital, ajustados caso a caso, e que levam em conta o diagnóstico e conhecimento do problema, a metodologia a ser adotada e o plano de trabalho para a elaboração dos projetos e orçamentos, os currículos da equipe técnica principal, a experiência e currículo técnicos atestados da empresa e os recursos tecnológicos disponíveis para o serviço.

Preços de projetos, obras e serviços.

É enganosa a pretendida economia prevista por contratações a preços irrisórios ou previsivelmente inexeqüíveis. Desde a promulgação da Lei 8666/93, as contratações nessas condições tornaram-se ilegais. A Lei manda desclassificar propostas com essa irregularidade.

Assim, vêm sendo introduzidos, nos editais, dispositivos e metodologias de verificação da exeqüibilidade dos preços, de modo a assegurar uma razoável expectativa de êxito na execução dos serviços ou obras contratados. Esses dispositivos vêm sendo e continuarão a ser aperfeiçoados no futuro de modo a coibir contratações fadadas ao insucesso.

No caso de obras, quando a prática era a contratação por preços unitários, toda sorte de compensações de medições flexíveis corrigiam os preços insuficientes, muitas vezes por controladores sensibilizados pelas demonstrações de prejuízos reais apresentadas pelas contratadas. Essa prática levava, no passado, as construtoras a oferecerem preços inexeqüíveis, na expectativa desse tipo habitual de compensações, nem sempre corretas.

O resultado dessa prática irrealista é a indução à apresentação de propostas de preços que terminam em impasses insolúveis, quando a contratada constata a impossibilidade de usar, nos contratos por preço global, os tradicionais artifícios e mecanismos de compensação, lícitos ou não, a que talvez estivesse habituada na contratação por preços unitários.

Não se deve perder de vista que nas licitações de menor preço, a orçamentação das obras ou serviços é de exclusiva responsabilidade dos licitantes, servindo o orçamento da Administração como simples referência para a balizar desvios excessivos nas propostas, definir a modalidade de licitação e prever recursos orçamentários para a contratação.

Para que tal balizamento seja realista, deverão ser calculados e incluídos os custos relativos a impostos e taxas, uma parcela estimada referente à administração de pessoal e outros custos administrativos e financeiros da empresa, somente excluída a parcela relativa a lucro, mantida, por coerência, a admissibilidade de propostas com acréscimos até um percentual limitado pelo edital sobre o orçamento estimado da Administração. A competição pelo menor preço levará à contratação pelo preço justo, de mercado, depois de desclassificadas as propostas de preços inexeqüíveis como anteriormente conceituados.