ESTUDOS DE VIABILIDADE
PARA LICITAÇÃO DE CONCESSÕES DE USINAS HIDRELÉTRICAS
:
Elaborado pela ABCE. Submetido
à Secretaria Nacional de Energia do MME e à Agência Nacional
de Energia Elétrica.
A) SITUAÇÃO
ATUAL
Os procedimentos gerais
para registro e aprovação de estudos de viabilidade e projeto
básico de empreendimentos de geração hidrelétrica
estão atualmente regulamentados pela Resolução N.º395
da Aneel.
Nesta resolução os registros estão classificados em dois
tipos, quanto à sua validade:
I – registros ativos: são aqueles considerados válidos pela ANEEL,
com acompanhamento contínuo do andamento dos estudos;
II – registros inativos: são aqueles considerados insubsistentes pela
ANEEL.
Para obtenção
do registro ativo, o interessado deve fornecer uma série de informações
relacionadas com o aproveitamento, com o regime da energia a ser produzida (autoprodução
/ produção independente / serviço publico), e inclusive
cronograma e previsão de dispêndio para eventual ressarcimento
futuro.
A Aneel para conceder o registro impõe o deposito de uma caução
de 2% do valor do dispêndio declarado, necessária inclusive para
receber a autorização de realização dos serviços
de campo.
Nenhuma informação deve ser prestada em relação
às qualificações técnicas da empresa de consultoria
de engenharia que, supostamente, deveria ser responsável pela realização
dos estudos.
Em teoria, a Aneel pode conceder mais de um registro ativo e, afinal, ter mais
de um estudo de viabilidade e projeto, relacionado com o mesmo aproveitamento.
O procedimento para exame e aprovação de(s) estudo(s) e projeto(s)
é descrito no art.12 da resolução, abaixo reportado.
Art. 12. Os estudos de viabilidade
e projetos básicos serão objeto de avaliação quanto
aos seguintes aspectos:
I – desenvolvimento dos
estudos ou projetos fundamentados em estudos básicos consistentes e adequados
à etapa e ao porte do empreendimento;
II - atendimento à
boa técnica em nível de projetos e soluções para
o empreendimento, especialmente quanto às condições de
atualidade, eficiência e segurança, e apresentação
de custos com precisão adequada às diversas etapas de desenvolvimento
dos estudos, de modo a garantir uma correta definição do dimensionamento
ótimo, de acordo com as
normas técnicas e procedimentos instituídos pela ANEEL;
III – articulação
com os órgãos ambientais e de gestão de recursos hídricos,
nos níveis Federal e Estadual, bem como junto a outras instituições
com interesse direto no empreendimento, quando for o caso, visando à
definição do aproveitamento ótimo e preservando o uso múltiplo
das águas;
IV – obtenção
do licenciamento ambiental pertinente
Nota-se que nesta avaliação
está sendo analisado, em principio em profundidade, quase que exclusivamente
o produto resultante dos serviços da empresa de consultoria de engenharia
responsável, da qual porem “a priori” nem foi pedida a identificação.
Uma vez aprovado e aceito
o projeto analisado, e então apresentado o requerimento para inclusão
do aproveitamento no programa de licitação de concessões,
se existirem mais registros ativos, a ANEEL informará aos demais interessados
que possuam registro ativo para o mesmo aproveitamento, assinalando-lhes prazo
de cento e vinte dias para apresentação dos estudos e projetos.
O Art. 14 da Resolução indica o procedimento que será seguido
no caso em que mais de um projeto for aprovado e disponível para o mesmo
aproveitamento:
Art. 14. Ocorrendo o envio
de outros estudos de viabilidade ou projetos básicos para o mesmo aproveitamento
hidrelétrico, em condições de serem aprovados, todos serão
colocados à disposição dos interessados para o processo
de licitação.
Parágrafo único.
Somente o estudo de viabilidade ou projeto básico escolhido pelo vencedor
da licitação fará juz ao ressarcimento, de acordo com o
respectivo edital.
Em conclusão, somente
o dispêndio relacionado com um dos estudos realizados, aquele escolhido
pelo vencedor da licitação, será ressarcido.
Este fato impede, em principio, a possibilidade de obter, para realização
dos serviços, um financiamento especifico, cujas garantias se baseiem,
em primeira instancia, sobre o ressarcimento devido pelo vencedor da licitação.
A própria idéia de criar-se um fundo rotativo para financiar este
tipo de atividade, ação esta já em curso pela ABCE junto
à FINEP e BNDES, encontra dificuldades, seja pelo problema citado acima
relacionado com as garantias, seja pelo fato de que poderia existir mais de
um pretendente ao financiamento para os serviços de estudo e projeto
do
mesmo aproveitamento.
Os capítulos da Resolução Nº 395 que tratam dos estudos
e projetos básicos para licitação de concessões
de empreendimentos hidroelétricos, cap.II e cap.III, indicam claramente
que a Aneel não exigiu a qualificação técnica prévia
de quem iria realizar os serviços, pensando que quem iria requerer o
registro seria(m) provavelmente somente o(s) empreendedor(es) interessado(s)
no desenvolvimento futuro do empreendimento e que, afinal, a qualidade
técnica dos serviços seria exigida e garantida na hora da seleção
e aprovação dos estudos e projetos básicos.
O tratamento dado pelo Governo nestes últimos 30 anos, de cuidadosa seleção
e trato com os serviços técnicos de Engenharia, sem dúvida
tem sido um fator que tem assegurado a qualidade do sistema até então
implantado.
Por outro lado o empreendedor que se qualifica para a obtenção
do registro, considera esta fase do desenvolvimento do empreendimento como uma
fase de risco relativamente alto, seja pela sua natureza de viabilidade, seja
porque não sabe se conseguirá ser o vencedor da licitação
da concessão ou, não sendo, se conseguirá fazer juz ao
ressarcimento.
Adicionalmente, o empreendedor está também muito preocupado com
o trato da questão ambiental, em particular em relação
à obtenção da licenças necessárias, cujos
critérios de outorga são extremamente variáveis e “voláteis”
dependendo do órgão ambiental envolvido.
Neste contexto o empreendedor tende a limitar ao máximo o empenho financeiro
relacionado com o estudo de viabilidade e com o projeto básico , seja
reduzindo o escopo técnico dos serviços a um mínimo
aceitável para a obtenção da aprovação da
Aneel, seja contratando consultoria barata não necessariamente qualificada
e experiente.
Na maioria dos casos os projetos resultantes são de baixa qualidade,
muitas vezes insuficientes, inclusive em relação à abrangência
e precisão dos levantamentos de campo necessários, em particular
no que se refere às sondagens, aerofotogrametria e até à
topografia.
Nota-se que, na maioria dos projetos, a abrangência e consistência
dos levantamentos de campo são pré-requisito essencial para a
identificação dos possíveis riscos na fase de implantação
dos empreendimentos e para a determinação correta das características
funcionais e operacionais da usina.
Enfim, a documentação técnica que serve de base para o
processo de licitação pode resultar pouco consistente e aproximada,
criando um clima de perplexidade em quem, além do próprio promotor
do estudo,
possa estar interessado em investir no empreendimento.
Aliás, como princípio, o estudo de viabilidade e o projeto básico
relativos a um empreendimento, enquanto âncoras dos elementos técnicos
do processo licitatório, deveriam ser documentos absolutamente neutros,
isentos da influência de eventuais interesses específicos de um
empreendedor que, mesmo legítimos, deveriam ser explicitados mais
adiante, na fase sucessiva de realização, uma vez ganha a licitação.
A Aneel até então tem se esforçado e tem conseguido corrigir
possíveis distorções ou tendências que os projetos
pudessem apresentar, mas certamente esta necessidade foi e poderá ser
elemento negativo na velocidade do processo de realização das
licitações de usinas hidroelétricas.
B) PROPOSIÇÕES
B1) Quanto à concessão
de “registro qualificado” Para estudos e projetos de determinados aproveitamentos,
e sob
determinadas condições abaixo indicadas, a Aneel poderia considerar
a concessão de um tipo de registro especial que poderia ser chamado de
“registro qualificado”.
O registro qualificado seria concedido a um só requerente que deveria
apresentar para aprovação prévia da Aneel a seguinte documentação:
- evidências de contratação
de firma de consultoria de engenharia qualificada para a realização
dos serviços de projeto previstos. Se a firma estiver cadastrada, em
nível adequado, no Cadastro ABCE de Qualificação Técnica
para Estudos e Projetos de Aproveitamentos Hidroelétricos, a ser constituído
conforme descrito adiante, a aprovação seria automática.
- plano de trabalho relacionando os estudos e os projetos a serem realizados,
inclusive detalhando os levantamentos de campo previstos.
No plano de trabalho deveriam estar indicados os eventos em correspondência
dos quais seriam emitidos relatórios de acompanhamento dos serviços
para poder permitir a fiscalização técnica da Aneel, ou
de quem pela mesma delegado.
- cronograma fisico-financeiro detalhado para permitir um acompanhamento dos
serviços e dos desembolsos, visando inclusive à aprovação
da Aneel quanto ao valor global do orçamento, seja em vista do futuro
reembolso por quem ganhar a licitação de concessão, seja
em vista da obtenção de um financiamento através de linha
especifica.
- plano de divulgação do andamento dos estudos e projetos, detalhando
as comunicações públicas previstas ao longo dos trabalhos,
para dar conhecimento do projeto aos interessados, receber comentários
e sugestões, fornecer esclarecimentos e informações etc..
O registro qualificado seria concedido somente para aqueles aproveitamentos
considerados estrategicamente importantes e prioritários no âmbito
do planejamento indicativo da expansão da geração.
Seria, assim, concedido ao primeiro requerente que atendesse aos requisitos
mínimos acima indicados.
Existiria um limite máximo de registros qualificados cuja titularidade
poderia ser concedida, no mesmo período, ao mesmo requerente e/ou à
mesma firma de consultoria.
Caso houvesse mais de um requerente simultâneo para o mesmo empreendimento,
alguns critérios de desempate deveriam ser elaborados com base, por exemplo,
na qualidade técnica da proposta, na disponibilidade da equipe especializada,
no prazo previsto para a elaboração dos estudos e projetos e,
não ultimo, com base na
quantidade de registros qualificados já concedidos ao mesmo requerente,
cujos serviços estejam ainda em andamento.
O desempate estaria a cargo de um Comitê de Arbitragem, constituído
por especialistas de alto nível, aos quais a Aneel delegaria a escolha
do requerente contemplado.
Nota-se que para os aproveitamentos para os quais fosse prevista a concessão
de registro qualificado, poderia normalmente ser concedido outro tipo de registro
a quem fosse eventualmente interessado, por conta e risco próprios, em
aprofundar o conhecimento, em termos de estudos e projeto do aproveitamento.
Na licitação da concessão porém o único projeto
válido, e então com direito ao ressarcimento, seria aquele realizado
pelo titular do registro qualificado.
Esta titularidade única, que asseguraria o direito de reembolso de quanto
gasto pelo ganhador da licitação da concessão, permitiria
que o próprio estudo/projeto seja considerado como válida garantia
do financiamento a ser concedido através de linha especial, apoiada em
um fundo rotativo a ser oportunamente constituído.
B2) Quanto ao Cadastro ABCE
de Qualificação Técnica para Estudos e Projetos de Aproveitamentos
Hidroelétricos
O cadastro, cujo critérios
de qualificação seriam oportunamente elaborados em conjunto com
Aneel, poderia ser um adendo ao “Banco de Dados da Consultoria Brasileira” ABCE/FINEP,
já em operação há alguns anos na ABCE, através
de um convênio com a ABCE e FINEP.
Este cadastro pretenderia qualificar as empresas de consultoria, afiliadas ou
não à própria ABCE, para estudos e projetos de aproveitamentos
hidroelétricos, diferenciando-as em dois ou três níveis
em função da capacitação de cada uma em relação
aos graus de complexidade dos aproveitamentos a serem estudados.
O cadastro seria sistematicamente atualizado permitindo entrada de novas empresas
e modificação do nível de qualificação das
já cadastradas.
No cadastro seria anotado o desempenho de cada empresa na realização
dos estudos e projetos de aproveitamentos objetos de registro qualificado.
O desempenho seria analisado não somente sob o perfil puramente técnico,
mas também em relação a outros aspectos, inclusive financeiros.
O cadastro seria utilizado inclusive para permitir uma mais rápida aprovação
da concessão do financiamento pretendido.
O cadastro seria periodicamente auditado por empresa qualificada, assessorada
nos aspectos técnicos por um comitê de especialistas de alto nível
cuja composição seria aprovada pela própria Aneel.
B3) Quanto a linha especial
de financiamento e ao fundo rotativo de suporte a estudos e projetos de aproveitamentos
hidroelétricos sugerimos:
- criação pelo BNDES de uma linha de financiamento vinculada a
contratos com empresas de consultoria de engenharia especializadas, de fácil
acesso a empreendedores interessados em investir na geração de
energia, em suas diferentes modalidades, em condições de juros
e prazos de retorno compatíveis com a natureza do empreendimento;
- criação de um fundo financeiro com recursos de agência
financeira estatal (BNDES ou FINEP), para financiamento dos estudos e projetos
de empreendimentos de interesse da Eletrobrás, para os quais não
exista
interesse confirmado de empreendedores privados, com vistas a atrair esse interesse
com base nos resultados de estudos de viabilidade técnica e econômica
confiáveis;
- o fundo financeiro assim constituído, seria realimentado pelo ressarcimento,
pelo Concessionário, dos custos dos estudos e eventualmente dos projetos
realizados, multiplicados por um k >1, dimensionado de modo a assegurar o
seu gradual crescimento e compensação segura para eventuais estudos
que resultem em comprovação de inviabilidade do empreendimento;
- esse fundo poderia ser gerido por comitê sob a coordenação
da Secretaria Nacional de Energia e formado pelos Agentes Financeiros, Eletrobrás
e ABCE, no âmbito do Acordo de Parceria firmado em março de 1999,
para a seleção das empresas mais qualificadas para cada caso.
B4) Outras idéias
Os atuais registros ativos, após um certo período de tempo (seis
meses, por exemplo) de “operação” eficiente em todos os sentidos,
quanto aos prazos previstos (eficiência comprovada pela fiscalização
da Aneel), e no caso em que a Aneel não tivesse concedido nenhum outro
registro pelo mesmo aproveitamento, poderiam se transformar em
registros qualificados, se as qualificações do projeto e da empresa
de consultoria envolvida fossem consideradas suficientes com base nos mesmos
critérios de qualificação indicados acima para a concessão
de registros qualificados.
Neste caso poderia ser pleiteado um financiamento para suportar o restante dos
serviços.
Esta possibilidade deveria incentivar a contratação de firmas
de consultoria qualificadas e a realização de bons projetos em
todos os casos.
No caso de mal desempenho,
o registro qualificado seria cancelado e novo processo se daria.
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